郑贴侨律师

黎俊杰诉珠海市卫生局行政侵权案

　　被告珠海市卫生局。地址珠海市香洲教育路31号。

　　法定代表人刘松青，局长。

　　委托代理人田学东，广东秉德律师事务所律师。

　　委托代理人演小强，广东秉德律师事务所律师。

　　第三人珠海市卫生学校。地址珠海市拱北夏湾粤华路210号。

　　法定代表人梅文华，校长。

　　委托代理人梁全，该校教师。

　　第三人珠海市香洲区成人中等专业学校。地址珠海市香洲人民东路522号香洲区委党校内。

　　法定代表人彭甦，副校长。

　　原告黎俊杰诉被告珠海市卫生局行政侵权一案，本院受理后，依法组成合议庭，依法追加了珠海市卫生学校(以下简称珠海卫校)、珠海市香洲区成人中等专业学校(以下简称香洲成人中专)为本案的第三人，并公开开庭进行了审理。原告黎俊杰及其委托代理人黎锦淇、被告的委托代理人田学东、第三人珠海卫校的委托代理人梁全、第三人香洲成人中专的法定代表人彭甦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　2003年4月30日，被告珠海市卫生局电话通知原告黎俊杰，对其医师资格考试报名不予受理。原告黎俊杰对该具体行政行为不服，提起行政诉讼。

　　原告诉称：我根据《中华人民共和国执业医师法》(以下简称执业医师法)、珠海市卫生局2003年公开发布的《关于2003年医师资格报名考试有关事项的通知》(以下简称通知)和《医师资格考试暂行办法》(以下简称办法)，于2003年4月24日到珠海市卫生监督所办证科，递交了医师资格考试报名需要提供的资料，获得受理，并发给《执业医师考试报名受理回执》(以下简称回执)。其中备注：①您提交的文件及资料，基本符合医师资格考试暂行办法等有关法律、法规的规定，现受理......。岂料4月25日上午卫生监督所来电话说卫生局不同意受理，叫我们到卫生局查询。当日下午，我们立即到市卫生局晋见刘松青局长。他说不知道这回事，不是他搞的。当时他摘录了有关反映的情况，并打电话询问有关人员后说，他们根据内部的通知决定的，待送资料来讨论时，我再提出复议。4月30日，卫生监督所受理科同志说，卫生局仍然不同意受理!但又未将我报名需要提供的资料退回，也没有签发不受理决定书，更没有告知我们有陈述权、申辩权和诉权的内容、时效及期间。直到5月9日我们到卫生监督所取回资料时，市卫生局和卫生监督所受理科，还不签发准考证，也不签发不受理决定书，更没有告诉我们有陈述权、申辩权和诉权的内容、时效及期间。

　　市卫生局，在市卫生监督所受理科根据《执业医师法》等法律、法规，已经受理的前提下，公然违背法律宗旨，滥用职权，要求法律以外的条件，采用所谓内部通知，阻挠发放准考证的具体行政行为，存在多次违法现象，详述如下：

　　首先，我报名参加助理执业医师资格考试，是根据《执业医师法》第二章第十条、《通知》第三项第1条第2款、《办法》第三章第十二条。具体内容都是“凡符合《执业医师法》第十条所列条件的，可以申请参加执业助理医师资格考试”。而市卫生局、市卫生监督所实施具体行政行为的依据是从未公开的内部通知，其法律地位及合法性令人怀疑。谁都知道，法律是由最高国家权力机关即全国人大及其常务委员会制定，由国家领导人命令发布的，在全国范围内具有普遍约束力的规范性文件。一切国家机关、社会组织和个人都应当遵守。国家机关行使行政权力来源于法律，受法律的约束。法律没有禁止的，就是合法的。具体行政行为没有直接的法律依据，而是根据行政机关一般规范性文件作出的，其法律地位和效力应该低于法律，更不得与法律相抵触。可见，市卫生局、市卫生监督所不受理我报考2003 年执业助理医师考试的具体行政行为，所适用的法律依据是错误的，应予撤销。并马上发准考证给我，把违法行政行为的损害减到最低。

　　再有，我国已是世贸成员国之一，根据WTO的基本原则：WTO各成员国必须将政府法规规章，通过一定的形式公布出来，只有这样才能产生法律效力。至于从未公开公布的法律、法规，是没有法律效力的。更何况是内部通知，它比起《执业医师法》的法律效力，更显得微乎其微。

　　最后，《行政处罚法》明确规定：行政机关作出行政处罚决定前，应当告知当事人有知情权、陈述权、申辩权和诉权的内容、时效及期间等，否则就是程序违法。但是，直到现在，市卫生局、市卫生监督所，都没有公开公布所谓内部通知，也不让我们看清楚其内容，更没有发放不受理通知书，剥夺了我们多项法定权利。所以市卫生局的具体行政行为行政程序违法，他们不发给我助理执业医师资格考试准考证的具体行政行为应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第四项规定，特提起诉讼，请求确认珠海市卫生局不发准考证的具体行政行为实体和程序违法，判令被告立即发给原告助理执业医师准考证。

　　原告提交的证据材料有：1、广东省中等职业学校毕业证书;2、执业医师考试报名受理回执;3、试用期考核合格证明;4、中华人民共和国执业医师法;5、关于 2003年医师资格考试报名有关事项的通知;6、医师资格考试暂行办法;7、证明;8、卫生学校收费情况表;9、毕业照片;10、珠海卫校学生成绩表;11、珠海市旅游局文件[珠旅管(2002)29号]。

　　被告辩称：一、被告不存在侵害原告合法权益的行政行为。市卫生监督所受理原告的报名材料后，发出了受理回执。审核时，经充分调查，发现原告所提交的学历不符合报名条件，即通知原告取回报名资料，并告知不能报名的理由。在整个过程中，被告不存在侵害原告合法权益的行政行为。二、原告的学历不符合报名条件。首先，原告所持学历并非医学学历。被告审核时发现，原告所持学历为香洲成人中专与珠海卫校联合签发的毕业证，有香洲成人中专校长的签名。经查实，原告所学专业为导游(旅游医学)专业，其培养目标为各级旅游、酒店中从事导游、酒店管理的专门人才。原告所持学历不是中华人民共和国执业医师的医学学历。根据《中华人民共和国执业医师法》第十条的规定，不给原告发放准考证。其次，根据卫生部卫医发(2001)127号文，1999年1月1日以后入学的卫生职工中等专业学校的学生毕业后报考执业助理医师资格考试的，不予受理医师资格考试报名。经查，原告为1999年入学，根据以上文件不予受理其报名。综上，原告所持学历不符合报名条件，被告不存在侵害原告合法权益的行政行为，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。

　　被告提交的证据材料有：1、试用期考核合格证明;2、关于2003年医师资格考试报名有关事项的通知;3、卫生部关于印发《卫生部关于医师资格考试报名资格暂行规定》的通知;4、医师资格考试暂行办法;5、卫生部关于对医师资格考试报名资格暂行规定的补充规定的通知;6、香洲成人中专导游(旅游医学)专业教学计划(试行)及专业计划表;7、黎俊杰的毕业证书;8、广东省人民政府办公厅转发省卫生厅、计委、高教厅关于调整中等医学教育规模的意见的通知;9、1999年广东省成人中等专业学校学历教育分校分专业招生计划表(备案);10、一九九九年广东省成人中专学校录取新生登记表。

　　第三人珠海卫校陈述称：一、“旅游医学”班的来历及办学主体。1999年，报考我校的考生非常多，但招生指标有限，招生指标录满后，仍然有许多渴望进我校读书的学生进不了学校。当时，正好香洲成人中专有“导游专业”的招生计划，但苦于自己师资和校舍及其他教学设施的不足，成人中专单独开办该专业有一定的困难。在珠海市教委成教科的牵线和协调下，促成了成人中专与我校进行磋商。双方经研究后认为，为了贯彻教育法，充分发挥两所学校的教育资源，解决一些渴望读书又苦于没学校可上的孩子的求学问题，成人中专和珠海卫校应该竭尽全力为社会做点贡献。后双方达成了联合办学的协议。协议约定：双方联合举办“导游专业”(后称旅游医学班)成人中专班，办学主体为成人中专，珠海卫校为成人中专的一个教学点。成人中专负责招生专业的设置及招生名额的申报与审批，与卫校共同制定教学总计划和教学大纲;负责管理学员的学籍、印制和颁发毕业证书;与卫校共同制定有关管理条件和规章制度;负责检查、指导分教学点的教学及管理工作。我校负责本教学点学员的具体招生事宜及入学注册和收费工作;负责本教学点的日常教务工作和学生行政管理及思想教育工作。这样原告和其他 35名学生即被成人中专免试录取为“旅游医学专业”的学生，实际是“导游专业”的学生。该班的教学点设置在珠海卫校。二、“旅游医学”班与“导游专业”的关系。原告和其他35名学生是成人中专以“导游专业”合法招入的学生。但经过多方面的市场调查，发现“导游专业”的成人中专毕业生因知识结构单一，就业路很窄，竞争能力较差。考虑到为了充分发挥珠海卫校在医学教育方面的优势，拓展导游班学生的知识面，增强学生将来的就业竞争力，合作双方出于对学生将来就业高度负责的态度，决定在原先“导游专业”的基础上，增加一些医学保健知识的内容，使学生经过三年的教育，既有导游专业的知识和技能，又掌握一般的基础医学、临床医学知识和具有简单处理旅游活动中发生的常见病、多发病的实际操作技能，使学生毕业后成为具有多方面能力的复合型人才，在旅游业人才市场激烈的竞争中具有较强的优势。所以，成人中专和我校就针对原告所在的“导游专业”成人中专班增开了一些医学课程。同时，也是为了体现该导游班的医学教育优势;为了将“既懂导游又懂医学”的学生与“只单纯懂导游”的学生相区别，合作双方也就习惯地在“旅游”后面加上“医学”二字，其实“旅游医学”就是“导游专业”向医学方向的拓展。至于向医学方面拓展的深度和广度是否足以使该班毕业生具备了参加执业医师资格考试的资格，则完全由卫生行政管理部门依法认定，我校无权确认，也不是我校与成人中专合作办学的初衷和对学生的承诺。三、我校履行了自己应该履行的义务。“旅游医学”班的学生入学以后，我校即按照与成人中专签订的 “联合办学协议”的约定，对该班进行日常管理，选派最优秀的教师授课和担任班主任，将该班的学生与我校自己招收的其他班学生同等对待，按质按量完成了教学计划和教学大纲规定的全部教学任务。全校领导和许多老师对该班学生的教育和健康成长倾注自己的心血，付出了艰辛的劳动。包括原告在内的27名学生均已圆满地完成学业，顺利地拿到了由成人中专颁发的、国家承认的中等专业学历的毕业证书。

　　珠海卫校提交的证据材料有：1、1999年10月11日与香洲成人中专签订的联合办学协议;2、珠海卫校事业单位法人证明。

　　第三人香洲成人中专陈述称：我校是1995年经广东省教育厅批准成立的，可以在教育主管部门的指导下自主办学。1999年，经广东省高等中专学校招生委员会批准，招收导游专业班。考虑到各方面的因素，为培养人才，利用珠海卫校的师资，与珠海卫校合办旅游医学班。整个教学都是经过省教育厅的审核。毕业后，已向原告等学员颁发了广东省中等职业学校的毕业证书。该证书由我校和珠海卫校加盖印章，经珠海市教育局认证。其他意见如珠海卫校所述。

　　香洲成人中专提交的证据材料有：1、录取新生审批表;2、录取新生登记表。

　　根据各方当事人提供的证据，本院确认以下事实：2003年4月10日，被告珠海市卫生局就2003年执业医师考试报名有关事项发出《关于2003年医师资格考试报名有关事项的通知》(下称《报名通知》)。原告获知后，于2003年4月24日到《报名通知》指定的报名地点珠海市卫生监督所，递交了原告黎俊杰本人的毕业证书(即广东省中等职业学校毕业证书)、试用期考核合格证明等报名资料。珠海市卫生监督所接受了原告递交的报名材料，并向原告发出《执业医师考试报名受理回执》(下称《报名回执》)。《报名回执》备注栏注明：1、您(申请人黎俊杰)提交的文件及资料基本符合医师资格考试暂行办法等有关法律法规的规定，现受理并转入审核审批程序。2、……。2003年4月30日，珠海市卫生监督所打电话通知原告黎俊杰，告知对其报名不予受理。2003年5月9 日，原告取回报名资料。同年5月21日，原告以珠海市卫生局、珠海市卫生监督所为被告向本院提起行政诉讼。经查，珠海市卫生监督所是受被告珠海市卫生局委托办理有关医师资格考试的报名工作。为此，原告黎俊杰同意变更本案被告为珠海市卫生局。在诉讼过程中，本院依法追加了珠海卫校和香洲成人中专为本案第三人。

　　另查明：原告黎俊杰在1999年9月免试入读第三人珠海卫校和香洲成人中专联合开办的旅游医学班。2002年7月，原告黎俊杰学习期满，并领取了珠海卫校和香洲成人中专联合颁发的《广东省中等职业学校毕业证书》。之后，原告黎俊杰到“珠海市黎锦淇西医诊所”工作。该诊所于2003年4 月23日出具(黎俊杰)试用期考核合格证明。

　　本院认为：《中华人民共和国执业医师法》(以下简称《执业医师法》)第八条明确规定：国家实行医师资格考试制度。医师资格考试分为执业医师资格考试和执业助理医师资格考试。本案正是因原告黎俊杰不服被告珠海市卫生局不予颁发2003年助理医师资格考试的准考证而引起的行政诉讼。原、被告双方争议的焦点在于原告黎俊杰是否具备报考执业助理医师的资格。据被告在2003年4月10日发出的《报名通知》：凡符合第十条所列条件的，可以申请参加执业助理医师资格考试。《执业医师法》第十条所列条件是

　　“具有高等学校医学专科学历或者中等专业学校医学专业学历，在执业医师指导下，在医疗、预防、保健机构中试用期满一年”。此外，《卫生部关于医师资格考试报名资格暂行规定》对医师资格考试报名工作做了更详尽的规定，其中第十六条规定不予受理医师资格考试报名的八种情形。该文件是国家卫生部2001年4月30日发布的有效规章。原告黎俊杰是否具备上列条件?从原告报名的情况看，原告报名时所持学历证书是珠海卫校和香洲成人中专联合颁发的广东省中等职业学校毕业证书。该证书虽可证明原告在珠海卫校读书，并取得旅游医学学历，但其入读的是珠海卫校与香洲成人中专联合开办的旅游医学班，且是免试入学，其学历与珠海卫校正式录取的学生所持医学专业学历显然有所区别，被告经审核后认为其学历非医学专业学历，属于《卫生部关于医师资格考试报名资格暂行规定》第十六条规定不予受理医师资格考试报名的八种情形之一：“6、1999年1月1日以后入学的卫生职工中等专业学校的学生毕业后报考执业助理医师资格考试的”，而原告亦不能提供反证证明其学历就是医学专业学历。据此，被告依照上述法律法规和规章的规定，决定对原告的考试报名不予受理，且不予颁发该年度执业助理医师资格考试的准考证，其行为并未违法。至于原告的毕业证书的印制和颁发，各方当事人并无异议，且非本案诉讼之标的，故对原告提出追加广东省教育厅、广东省珠海市中等职业学校为本案第三人的申请，本院不予准许。

　　被告在接到原告报名材料后，向原告发出《报名回执》，然后对原告报名资格进行审核，在审核过程中发现原告不符合当年度执业助理医师报名条件，即以打电话形式通知原告，决定对其报名不予受理，且不予颁发准考证。其审核程序符合卫生部1999年7月发布的《医师资格考试暂行办法》中有关规定，没有违反法定程序。因被告对原告考试报名所作出的决定，不是行政处罚，不属于《中华人民共和国行政处罚法》调整的范围。原告诉称被告作出决定前，没有告知相关权利，违反《中华人民共和国行政处罚法》的规定，理由不成立，本院不予采纳。

　　综上所述，被告珠海市卫生局2003年4月30日作出不予受理原告黎俊杰执业助理医师考试报名，且不予颁发准考证的行政行为，并无不当。原告诉请确认被告上述具体行政行为违法、立即颁发准考证，依据不足，理由不成立，应予以驳回。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，判决如下：

　　驳回原告黎俊杰的诉讼请求。

　　案件受理费人民币100元，由原告黎俊杰负担。

　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省珠海市中级人民法院。